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琼办发〔2021〕41号中共海南省委办公厅 海南省人民政府办公厅关于印发《海南省自然资源资产产权制度改革实施方案》的通知

中共海南省委办公厅 海南省人民政府办公厅

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面落实习近平生态文明思想,以完善自然资源资产产权体系为重点,以落实产权主体为关键,以调查监测和确权登记为基础,统筹推进自然资源资产产权制度改革,促进自然资源节约集约利用和生态保护修复。
自然资源资产产权制度改革是海南自由贸易港建设的一项重要改革任务,各市县各有关部门要认真贯彻落实党中央、国务院关于自然资源资产产权制度改革的重大决策部署,建立统筹推进自然资源资产产权制度改革的工作机制,按照“七个要件”责任清单明确的任务要求,加强跟踪督办,确保改革有序推进、落地生效。

中共海南省委办公厅 海南省人民政府办公厅
关于印发《海南省自然资源资产产权

制度改革实施方案》的通知
琼办发〔2021〕41号


各市、县、自治县党委和人民政府,省委各部门,省级国家机关各部门,各人民团体:

《海南省自然资源资产产权制度改革实施方案》已经省委、省政府同意,现印发给你们,请结合实际认真贯彻落实。

中共海南省委办公厅 海南省人民政府办公厅

2021年9月17日

(此件公开发布)

海南省自然资源资产产权制度
改革实施方案

为加快建立健全自然资源资产产权制度,高标准高质量推进海南自由贸易港建设,根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》精神,结合我省实际,制定本方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面落实习近平生态文明思想,以完善自然资源资产产权体系为重点,以落实产权主体为关键,以调查监测和确权登记为基础,统筹推进自然资源资产产权制度改革,促进自然资源节约集约利用和生态保护修复。到2022年,全面完成自然资源统一确权登记,基本构建自然资源资产“权、责、利”关系;到2025年,建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度体系,为海南自由贸易港建设提供重要支撑和保障。

二、主要任务

(一)健全自然资源资产产权体系

1.健全土地资源产权体系。落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,开展经营权入股、抵押,完善转包、出租、互换、入股等土地流转方式。在海口、文昌实施农村宅基地改革试点,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,建立宅基地有偿使用、退出和流转机制。深入推进集体经营性建设用地入市改革,完善集体经营性建设用地占有、使用、收益和处分权能以及抵押融资政策。在海口、三亚等中心城市和海口江东新区等重点产业园区,加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。(责任单位:省农业农村厅、省自然资源和规划厅、省住房城乡建设厅、海南银保监局、省农垦投资控股集团)

2.健全矿产资源产权体系。加强矿业权设置、出让与国土空间规划和其他专项规划的衔接,不符合规划的区块不得设立矿业权。建立健全矿业权与土地使用权、海域使用权衔接机制,实施海砂采矿权和海域使用权联合出让制度,建立完善净矿出让制度。理顺地下水取水权与矿泉水、地热水采矿权的关系。(责任单位:省自然资源和规划厅、省水务厅)

3.健全海洋资源产权体系。探索海域使用权立体分层设权,按照海域的水面、水体、海床、底土分别设立使用权。加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资(入股)等权能。构建无居民海岛产权体系。完善水域滩涂养殖权利体系,依法明确权能,允许流转和抵押。理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权关系。(责任单位:省自然资源和规划厅、省农业农村厅)

(二)明确自然资源资产产权主体

1.开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点。推动三亚、文昌、昌江开展全民所有自然资源资产所有权委托代理试点工作。加强全民所有自然资源资产收益管理,根据自然资源领域省与市县财政事权和支出责任划分,加大对生态保护修复支持力度。(责任单位:省自然资源和规划厅、省财政厅、省农业农村厅、省水务厅、省林业局)

2.依法落实农村集体经济组织特别法人地位。推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权,明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权,探索赋予农村集体经济组织及其成员自然资源资产股份占有、收益、有偿退出、抵押、继承等权能,规范农村集体所有自然资源资产管理。(责任单位:省农业农村厅、省自然资源和规划厅、省林业局)

3.保障自然资源资产市场主体合法权益。完善自然资源招标、拍卖、挂牌出让制度,充分保证自然人、法人和非法人组织等各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争,同等受到法律保护。(责任单位:省自然资源和规划厅、省市场监管局、省发展改革委、省农业农村厅、省林业局)

(三)建立自然资源统一调查监测评价制度

1.开展自然资源统一调查监测评价。全面完成各类自然资源调查,查清全省自然资源种类、数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况,建成自然资源调查监测“一张底版、一套数据、一个平台”。建立自然资源动态监测制度,及时跟踪掌握自然资源变化情况。(责任单位:省自然资源和规划厅、省农业农村厅、省水务厅、省生态环境厅、省林业局、省测绘地理信息局、省农垦投资控股集团)

2.探索建立自然资源资产清查与核算制度。研究建立自然资源资产核算评价制度,开展实物量统计,探索价值量核算。率先在海南热带雨林国家公园开展生态系统生产总值核算,为探索生态产品价值实现提供保障。(责任单位:省自然资源和规划厅、省生态环境厅、省发展改革委、省农业农村厅、省水务厅、省林业局、省统计局)

3.开展自然资源资产负债表编制试点。组织编制土地、林木、矿产、海洋和水等资源资产负债表,反映自然资源在核算期初、期末的存量水平以及核算期间的变化量,建立自然资源存量及变化统计台账,建立健全科学规范的自然资源统计调查制度。(责任单位:省统计局、省自然资源和规划厅、省农业农村厅、省水务厅、省林业局)

(四)加快自然资源统一确权登记

1.完善自然资源统一确权登记制度。总结自然资源统一确权登记试点经验,完善确权登记办法和规则。开展自然资源统一确权登记工作,逐步实现自然资源确权登记全覆盖,划清各类自然资源资产所有权、使用权边界。建立健全登记信息管理基础平台,提升公共服务能力和水平。(责任单位:省自然资源和规划厅、省农业农村厅、省生态环境厅、省水务厅、省林业局)

2.开展农村房地一体及集体建设用地统一确权登记发证工作。2021年底完成全省不动产权籍调查,农村房地一体和集体建设用地不动产登记发证率达应登记的95%以上。农村不动产登记纳入日常业务并基本实现城乡全覆盖。对集镇和垦区场部及生产队居民点不具备房地一体确权登记条件的,依法依规办理国有建设用地使用权首次登记。(责任单位:省自然资源和规划厅、省农业农村厅、省农垦投资控股集团)

(五)强化自然资源整体保护和修复

1.完善国土空间规划体系。编制实施省级和市县级国土空间规划,划定并严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等控制线。推进城镇、产业园区、旅游度假区开发边界内详细规划编制。加快推进“多规合一”实用性村庄规划编制,实现2021年底前有条件、有需求的村庄规划应编尽编,基本达到全覆盖。(责任单位:省自然资源和规划厅、省农业农村厅、省发展改革委、省生态环境厅、省林业局、省农垦投资控股集团)

2.健全国土空间用途管制制度。深入推进规划、用地、用林、用海归口审批管理改革,健全国土空间用途转用审批制度。开展国土空间用途管制试点,探索建立覆盖所有国土空间的用途管制制度和规则,对国土空间实施统一管控,强化山水林田湖草沙整体保护。加强陆海统筹,强化用途管制,除国家重大战略项目外,全面停止新增围填海项目审批。加快推进三亚、万宁、三沙岛长制试点,完善海岛保护机制。(责任单位:省自然资源和规划厅、省林业局)

3.推进自然保护地整合优化。推进海南热带雨林国家公园建设,加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系。健全自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度,探索通过租赁、置换、赎买等方式逐步恢复和扩大热带雨林等自然生态空间。依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞权、特许经营权等合理退出问题。(责任单位:省林业局、省自然资源和规划厅、省生态环境厅、省农业农村厅、省水务厅、省旅游和文化广电体育厅)

4.探索建立生态保护补偿机制。研究制定森林、湿地、海洋、耕地、自然保护区等生态补偿办法,健全政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制。(责任单位:省发展改革委、省财政厅、省生态环境厅、省自然资源和规划厅、省农业农村厅、省水务厅、省林业局)

5.推动自然生态空间系统修复和合理赔偿。编制省级国土空间生态修复规划,建立健全山水林田湖草沙系统修复和综合治理机制。加强热带雨林、红树林、海草床、珊瑚礁等重要生态系统保护修复。推进重点矿山综合整治修复。实施20个国家级全域土地综合整治试点。落实和完善生态环境损害赔偿制度,由责任人承担修复或赔偿责任,对责任人灭失的,推动各级政府按事权组织开展生态修复工作。按照谁修复、谁受益原则,通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排,激励社会资本参与生态保护修复。(责任单位:省自然资源和规划厅、省生态环境厅、省发展改革委、省住房城乡建设厅、省水务厅、省林业局、省检察院)

(六)促进自然资源资产集约开发利用

1.深入推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革。建立健全森林、水、海域海岛等自然资源资产有偿使用制度,完善价格形成机制,扩大竞争性出让,发挥市场配置资源的决定性作用,同时通过总量和强度控制,更好发挥政府管控作用。建立完善旅游文化康养等产业有偿使用森林、湿地等自然资源资产制度。探索建立健全自然资源资产评价评估体系,建立主要自然资源政府公示价格体系,逐步形成与市场价格挂钩的动态调整机制。(责任单位:省自然资源和规划厅、省财政厅、省发展改革委、省水务厅、省林业局、省旅游和文化广电体育厅)

2.完善自然资源资产开发利用标准体系和产业准入政策。将自然资源资产开发利用水平和生态保护要求作为选择使用权人的重要因素并纳入出让合同。推进标准地制度改革,完善对赌协议机制。建立健全“增存挂钩”机制,促进批而未供和闲置土地处置。(责任单位:省自然资源和规划厅、省生态环境厅、省发展改革委)

3.推进自然资源资产交易平台和服务体系建设。有序推进土地和矿产资源网上交易,加强自然资源市场监测监管和调控。推进建设用地转让、出租、抵押二级市场建设,促进存量土地盘活利用和资源要素市场流通。建立完善自然资源资产市场信用体系,依法依规制定守信联合激励与失信联合惩戒制度,促进自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用高效。(责任单位:省自然资源和规划厅、省发展改革委、省农业农村厅、省水务厅、省林业局、省市场监管局、省大数据管理局、省政府政务服务中心)

(七)健全自然资源资产政策法规和监管体系

1.全面梳理、调整和废止不利于自然资源资产产权保护的地方性法规、政府规章和规范性文件,研究修订《海南经济特区土地管理条例》和《海南省生态保护红线管理规定》,研究制定《海南自由贸易港征收征用条例》和《海南省国土空间规划条例》,有序开展各类自然资源资产专项法规的制定修订工作。建立健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调、多元化的自然资源资产产权纠纷解决机制。全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度,构建自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制。适时公布严重侵害自然资源资产产权的典型案例。(责任单位:省自然资源和规划厅、省水务厅、省林业局、省司法厅、省人大常委会法工委、省高院、省检察院)

2.建立和完善全民所有自然资源资产管理报告制度,依法接受监督。建立自然资源资产管理考核评价体系,开展领导干部自然资源资产离任审计,落实完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。完善自然资源资产产权信息公开制度。建立统一的自然资源数据库,完善自然资源资产督察执法体制,严肃查处自然资源资产产权领域重大违法案件。建立自然资源行政执法与行政检察衔接平台,实现信息共享、案情通报、案件移送。(责任单位:省自然资源和规划厅、省水务厅、省农业农村厅、省林业局、省审计厅、省检察院、省大数据管理局)

三、保障措施

(一)加强组织领导。自然资源资产产权制度改革是海南自由贸易港建设的一项重要改革任务,各市县各有关部门要认真贯彻落实党中央、国务院关于自然资源资产产权制度改革的重大决策部署,建立统筹推进自然资源资产产权制度改革的工作机制,按照“七个要件”责任清单明确的任务要求,加强跟踪督办,确保改革有序推进、落地生效。

(二)统筹推进改革。对自然资源资产产权制度改革涉及的具体内容,现行法律、行政法规没有明确禁止性规定的,鼓励市县开展探索、积累实践经验;改革中明确的试点地区,要形成可复制、可推广的经验成果;改革中需要制定的政策法规,要及时总结提升,形成持续推进改革的长效机制。

(三)积极宣传引导。加强改革宣传和政策解读,利用世界地球日、世界环境日、世界海洋日、世界湿地日、全国土地日等重要纪念日,以多种形式宣传自然资源资产产权制度改革,强化公众生态保护意识,促进人与自然和谐发展。

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